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“民以食为天，食以粮为源，粮以地为本”，耕地是我们赖以生存和利用的基础性资源，是社会永续发展的根本命脉。自20世纪80年代以来，我国一直实行“世界上最严格的耕地保护制度”，1998年8月，《土地管理法》确立耕地保护基本国策的法律地位。当前，全社会耕地保护意识有所增强，但全省耕地“非农化”“非粮化”尚未得到根本遏制，继续保住全省每年600亿斤粮食产量的压力较大。特别是近年来，受新冠疫情、极端天气、俄乌冲突、贸易保护主义等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地保护成为了历史和时代赋予的艰巨而不可松懈的重要任务。党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量下滑趋势，但人多地少的国情没有变，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出，守住耕地红线的基础尚不稳固，新时代新征程上，耕地保护任务仍然艰巨。
应对粮食安全危机要求严守耕地红线。习反复强调粮食安全的极端重要性，明确指示粮食安全是“国之大者”。从全球看，据联合国2021年《世界粮食安全和营养状态》报告，受新冠疫情等因素影响，2020年粮食短缺人口大幅增长，占全球人口10%的人口正面临饥饿，中度或重度粮食不安全发生率增至30.4%，全球近三分之一的人口，无法得到营养充足的食物。从全国看，尽管我国实现了粮食生产“十一连增”，口粮自给有余，但粮食供需形势依然严峻。据《2021年国民经济和社会发展统计公报》和海关总署发布数据，2020年粮食进口1.6亿吨，同比增长18.1%。从全省看，人多地少是基本省情，我省人均耕地0.82亩，仅为全国人均数量的60%，逼近联合国世界粮食计划署人均0.8亩的警戒线。作为粮食主产区和重要的粮食输出省份，必须牢牢把住粮食安全主动权，始终紧绷粮食安全这根弦，以稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。
确保耕地“实至名归”要求严格用途管制。党中央、国务院关于耕地保护的要求非常明确，“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。立足新发展阶段，必须把握好耕地保护与城乡统筹、与经济发展方式转变、与生态文明建设的内在联系和发展规律，以用途管制为核心全面落实耕地保护“双平衡”制度。严格规范耕地“占补平衡”制度，耕地流向非农建设用地的，严格落实 “占一补一、占优补优、占水田补水田”，确保补充耕地真实可靠。严格落实“进出平衡”制度，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，必须在年度内补足数量相等、质量相当的可以长期稳定利用耕地。充分运用现代信息技术，结合实地巡查等方式，及时发现、处置耕地“非农化”“非粮化”问题。
面临资源环境约束趋紧要求创新保护机制。实施国家重大战略、推进以县城为重要载体的城镇化均需用地要素保障，规划期内土地需求规模将大幅增加，耕地资源的供给更趋紧张，“保”“用”矛盾日益突出，新的趋势性变化给耕地保护工作带来新的使命要求。耕地结构性和区域性问题愈加凸显，落实“先补后占、占优补优、占水田补水田”难度日趋加大，耕地保护面临着数量、质量和生态等方面多重压力。全省耕地后备资源结构不均衡，耕林资源交叉导致矛盾突出，集中连片度和耕地有效转化率较低，有效资源极其有限。全省补充耕地指标也极不均衡，耕地数量指标在丘陵和低山丘岗区相对较多，而水田规模指标则在洞庭湖平原区相对充裕。长株潭地区用地需求旺盛，但耕地后备资源匮乏，补充耕地指标大多采取异地购买。健全耕地保护政策制度体系，构建合理的省级统筹调剂机制势在必行。
以习新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神和习关于耕地保护的重要指示批示精神，严格落实党中央、国务院关于耕地保护的重大决策部署，贯彻落实《湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见》（湘发〔2022〕15号）工作要求，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，立足湖南“一带一部”区域定位，统筹发展和安全，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求，坚持系统观念，扎实推进耕地数量、质量、生态、文化“四位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，实行耕地保护党政同责、终身追责，确保耕地实至名归，切实保障粮食安全，为实现“三高四新” 美好蓝图，建设现代化新湖南提供坚实的资源基础。
推进城镇集约集聚发展。充分尊重自然地理格局，综合考虑市县主体功能定位，发挥连片优质耕地和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用，引导城市组团式发展。按照“先农田，再生态，后城镇”统筹全省国土空间布局，打造“一圈一群两副三带多点”发展格局，将城镇建设用地向中心城市、都市圈和城市群倾斜。优先保障长株潭、岳阳和衡阳城市发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，重点保障48个城市化地区和国家级、省级产业园用地需求。充分发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用，统筹处理湘北洞庭湖平原、娄邵衡盆地等地集中连片优质耕地保护与城镇开发建设的矛盾，合理限制湘西、湘西南和湘东南等地质灾害高发、生态脆弱、环境敏感地区开展大规模高强度的工业化和城镇化开发。
加强新增耕地全过程管理。利用现代信息技术，实行补充耕地选址立项、实施、验收、省级确认、报备入库和后期管护全过程监管。选址和立项阶段加强可行性论证，确保新增耕地地块在立项前应为非耕地，且符合生态建设、空间管控和占补平衡要求；实施阶段要按照相关技术标准，因地制宜实施土地平整、田块归并、客土回填、改良培肥等工程，确保实施后新增耕地与周边现有耕地质量相当；项目竣工后，要按照国土变更调查技术规程，严格核定新增耕地面积，评定新增耕地质量；严格执行补充耕地指标报备入库标准，带承包经营合同和成熟作物逐级按要求报备入库；报备入库的补充耕地项目纳入日常监测，确保储备新增耕地保持稳定耕种状态，保持耕地用途不变。补充耕地项目验收后，由项目实施主体、乡镇、村组或土地承包经营者等负责后期管护，确保每年种植一季以上粮食、蔬菜等农作物。
严肃处置违法违规占用耕地。结合耕地卫星遥感监测、执法、国土变更调查情况对重点类型问题开展督察，重点清理整治新增农村乱占耕地建房问题、违法违规占用耕地挖湖造景问题、违法违规占用耕地超标准建设绿化带绿色通道问题、违法违规占用耕地绿化造林等问题。对存在实质性违法建设的行为，从严处置；对违法违规占用永久基本农田、改变耕地地类的，责令恢复为耕地、消除违法状态，确实无法恢复的，将按照规定冻结违法用地所在地区储备库内补充耕地指标。对项目批准责任人和违法当事人涉及党纪政务处分的，移送纪检监察机关追究责任；对涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。未经批准改变永久基本农田耕地地类的新增“非农化”“非粮化”问题，应稳妥处置并整改恢复为耕地，未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。
整合现有耕地周边补充耕地潜力。积极拓展补充耕地途径，优先通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦、旧村改造和“空心村”治理等方式补充耕地。全省耕地周边零星分布的，经整治后能与现有耕地集中连片的补充耕地潜力地块约70.92万亩。主要分布于常德市、怀化市、衡阳市、岳阳市和邵阳市等，其中桃源县、衡南县、澧县、泸溪县、衡阳县、石门县、平江县、鼎城区、溆浦县、洪江市、新化县、慈利县、岳阳县数量较大。规划期优先将能与耕地集中连片的、具备水源和交通等耕作条件的地块开垦为耕地。针对耕地细碎、空间布局无序、土地资源利用低效、生态质量退化等问题，积极稳妥推进土地综合整治，通过全域规划、整体设计、综合治理，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善人居环境。
科学合理划定耕地后备资源。在严格保护生态的前提下，结合水资源承载能力，根据地块植被状况、地形坡度、灌溉排水条件、有效土层厚度等条件，综合考虑交通、水源等因素，并剔除城镇开发边界、生态保护红线、自然保护地、生态公益林、天然林范围内等不适宜开发地块，科学合理划定耕地后备资源。全省划定耕地后备资源457.10万亩，其中灌木林地43.32万亩、其他林地146.21万亩、果园138.07万亩、茶园15.11万亩、其他园地28.22万亩、其他草地55.30万亩、废弃采矿用地0.11万亩、废弃坑塘水面29.39万亩、裸土地1.37万亩。全省耕地后备资源主要分布在永州市、常德市、怀化市和郴州市等，其中道县、鼎城区、桃源县、衡南县、江永县、江华县、泸溪县、岳阳县、祁东县、石门县等县市区资源潜力较为丰富。实行耕地后备资源用途管制，划定的耕地后备资源不得再划入生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地、林地等法律法规禁止开垦为耕地的范围。
稳妥推进耕作层剥离再利用。依据“谁占用、谁剥离、谁补充”的建设占用耕地原则，对占用集中连片的永久基本农田和城镇开发边界内耕地实行耕作层土壤剥离和再利用。由占用耕地单位负责耕地耕作层表土剥离与保护利用的实施工作，耕地耕作层剥离等费用列入建设项目总投资。建立全省耕地耕作层剥离再利用管理“一库一图一平台”，全省各地耕地剥在哪、用在哪，何时剥、何时用，剥多少、怎么剥、怎么用，全部在“一张图”上体现，在一个平台上调度指挥，做到“即剥即用”“尽剥尽用”。坚持“因地制宜，统筹利用”原则，科学论证、统筹协调，充分利用建设占用耕作层土壤，提升耕地建设质量，有效提高补充耕地或低等级耕地的质量。做好耕作层剥离和再利用的衔接工作，做到用地单位剥离耕作层的同时，就近启动补充耕地项目、中低产田改造或污染耕地治理项目建设，减少耕作层土壤运输距离、存放时间和保管成本。
落实田长制主要任务。一是坚决落实耕地保护目标责任，把保护任务足额带位置逐级分解下达，纳入耕地保护“一张图”管控；二是扎实提升耕地质量，实施新一轮高标准农田建设规划，高标准农田建设和农田水利建设要确保耕地总量平衡；三是坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，加强耕地抛荒监管，全面清理并重新核定粮食补助面积，完善耕地承包经营合同管理；四是严格规范耕地占补平衡和进出平衡，耕地开垦后备资源和耕地恢复后备资源不得规划为林地等其他农用地，加强新增耕地认定、验收、种植管护等工作；五是严肃查处违法乱占耕地行为，对耕地数量低于年度耕地保护目标任务或违法占用耕地较多的市县党政主要负责人按规定进行问责；六是全面实行线上线下耕地“云保护”，建立全省耕地保护“一张图”，构建卫星遥感、铁塔视频、动态巡查“天空地网”一体化综合监测体系，实现全程监测监管。
强化落实耕地保护部门共同责任。各有关部门应加强协调联动，坚持耕地保护优先原则，加强协同监管，形成耕地保护合力。自然资源部门要全面履行耕地保护职责，严格执行耕地保护法规政策，加大督察执法和政策宣传力度。农业农村部门要做好耕地质量保护工作，实施和提升高标准农田建设，规范耕地利用和农业结构调整，有序推进农村土地流转。林业部门要严格控制耕地转为林地，统筹林业发展规划与耕地后备资源。财政部门要保障耕地保护奖补资金落实，强化资金监督管理。生态环境部门积极开展土壤污染调查，及时掌握和反馈全省耕地环境状况。审计部门要切实将耕地保护责任履行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计内容。发展改革、住房城乡建设、交通运输、水利、文化和旅游、乡村振兴等部门要按照各自职责，对建设项目选址、立项加强评估论证，严格审核，尽量不占或减少占用耕地。纪委监委、法院、检察、公安部门要加强协调联动，推进建立违法用地纪检监察、行政执法与刑事司法衔接机制，积极落实涉及耕地违法违规问题的联动办案制度。各市县人民政府也要进一步明确相关部门耕地保护职责，强化部门责任，推动耕地保护各项任务落到实处。
加强规划实施管理与评估。建立科学合理的规划实施管理机制，强化耕地保护规划源头管控，实现耕地保护管理从被动向主动转变。构建全省耕地保护“一张图”，将经批准的专项规划和耕地保护“一张图”纳入省级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，落实到国土空间规划“一张图”，并与自然资源智慧平台融合，作为耕地保护开发利用活动的管控依据，确保规划能实施、项目能落地。强化国土空间用途管制，涉及耕地后备资源开发利用的相关项目应进行合规性审查，非规划范围内原则上不得安排项目，因特殊情况必须实施项目的，需依法对规划进行修改，并经原程序批准后方可实施。建立健全规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估制度，鼓励开展第三方评估，加强实地调查研究，强化监测评估结果应用。
